招标控制价不等于施工图预算

目前，招标控制价与竣工结算价背离的现象十分严重。保守估计，至少95%以上的政府投资项目工程竣工结算超过了招标控制价，对工程招标投标管理的严肃性、权威性，产生了极大的挑战。更严重的是，已经逐渐让工程招标投标管理变成了一场很不公允、很不科学的“游戏”。究其原因，法律、法规和规范层面，对招标控制价与施工图预算各自的作用及其相互关系界定不清，划分不明，甚至以招标控制价替代施工图预算是其重要原因之一。
一、招标控制价有施工图预算的功效吗？
从我国法律条文中提出招标控制价的概念那天起，就扩大了招标控制价的功效。招标控制价，最初称最高投标限价，也有人称其为拦标价、最高预算价、预算限价，且从一开始，就与概算扯上了关系，明确规定直受概算的控制。《工程建设项目施工招标投标办法》(发展计划委员会等七部委30号令)第8条：“依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招标……初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准……有招标所需的设计图纸及技术资料”。这就给人产生了一种错觉：招标所需的设计图纸不一定是经审批的施工图纸。在工程招标过程中，才出现了招标图纸与施工图“两张皮”——脱节的现象。
建设部《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）颁布后，明确提出了招标控制价的概念，且对其与概算的关系规定得更加具体、明确，致使招标控制价完全失去了其本性。该规范规定:“国有资金投资的工程，应实行工程量清单招标，招标人应编制招标控制价。招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核”。指定控制招标控制价直接概算控制。使人误以为招标控制价就是施工图预算，概算审批后就可直接进行工程招标。
二、招标控制价与投资估算、设计概算、施工图预算是一个范畴的东西吗？
招标控制价与投资估算、设计概算、施工图预算是两个门类、作用完全不同的事物。招标控制价是招标文件的重要组成部分之一，招标控制价编制是招标投标的一个环节，是业主对期望购买的建筑服务产品预期值的最大限额。正如市场买卖商品，是买主的一个最高预期值。投标报价则是卖主（建筑服务供应商）的报价。通俗地说，也就是说，愿意出这么多钱卖出某件农贸产品。这种建筑市场的买卖价格，一般遵循价格与价值对等的原则，但许多时候，其价格与价值并不一定对等。譬如青菜，早晨可能是5元/kg，上午可能是4.5元/kg，下午收摊前可能只有3元/kg。总体价格可能不会低于其种植成本，但也不能排除就不会低于种植成本。如果从这个角度去诠释招标控制价与投标报价，其实就是一个买（交易）的最高价和一个卖（交易）的较低价，也就是一个业主确定的交易最高价与建筑服务供应商报出的一个能够承受的交易较低价。《建设工程质量管理条例》第10条规定：“建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期”。不得迫使，从另一个方面去理解就是可以自愿低于成本竞标。
政府基本建设管理程序是我国政府总结出来的一套完整的、科学的基本建设管理程序。《国务院关于投资体制改革的决定》【国发（2004）20号】规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作;采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告”。《建设工程质量管理条例》第20条：“建设单位在工程开工前，必须办理有关工程质量监督手续;组织设计和施工单位认真进行设计交底和图纸会审;施工中应按照国家现行的有关工程建设法律法规、技术标准及合同规定，对工程质量进行检查;工程竣工后，应及时组织有关部门进行竣工验收”。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住房和城乡建设部令第13号)第3条：“国家实施施工图设计文件(含勘察文件，以下简称施工图)审查制度……施工图未经审查合格的，不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据”。建筑产品的形成有一个从大致设想到逐步细化，从文字说明、简图示意到粗略设计、具体设计的过程。建筑产品的预算形成也有一个由匡算、估算，到概算、预算，逐步细化、深化的过程。以招标控制价替代施工图预算，不是一个简单的名词的替换。它打乱了预算形成由粗至细、由不清晰至清晰、由不完整至完整、逐步深化的预算形成体系，同时也打乱了我国政府通过多年摸索、总结而形成的基本建设管理程序。
三、正本清源，还原事物本质，是发挥招标控制价与施工图预算各自功效的最佳选择。
招标控制价是的招标投标管理的一个重要环节。招标是要约邀请，投标是要约，中标通知书是承诺。这是一个招标投标市场竞争的闭合系统。通过这个环节就形成了公正、公平的建筑服务产品承发包交易价格。对其中约定的内容的调整，必须履行相应的程序，并经交易双方协商一致，包括清单项目以及工程量、项目特征、综合单价和合价。
施工图预算是工程项目预算形成的最终环节。也就是说，工程项目预算只有经过投资估算、设计概算和施工图预算这三个环节后，才能最后定型。作为施工招标控制价来说，它是施工招标控制价确定的直接依据。没有施工图预算，施工图预算没有经过技术审查，就不能确定招标控制价，就不能对外进行施工招标投标。
两者的关系是，一个是投资人或业主公布的建筑服务产品的最高限价，一个是投资人或业主对建筑服务产品实际购买成本的预先经济核算。施工图预算与中标人投标报价以及施工签约合同价的水平差，应视为中标人对建筑服务产品的销售折扣与折让，按销售折扣与折让进行处理。在工程竣工结算时，按实际成本进行核算；在资产结转时，按实际成本进行核算，并将销售折扣与折让部分，作为资本增值，计入资本公积——资本溢价；在与施工方结算时，扣除销售折扣与折让部分后，差额支付。这不仅能更好地发挥施工图预算对工程成本的控制作用，也有利于真实核算建筑服务产品的实际成本，还更能发挥招标控制价、投标报价的真正功效。

2017年8月16日
预算部  供稿