关于《住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改 革工作方案的通知》 政策解读

       2020 年 7 月 24 日，住建部发布了关于《住房和城乡建设部办公 厅关于印发工程造价改革工作方案的通知》 （以下简称方案） ，定在 全国房地产开发项目，以及北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西 壮族自治区有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进 行工程造价改革试点。文件中提到了将改进工程计量和计价规、取消 最高投标限价按定额计价和全面推行施工过程价款结算和支付等政策。

一、工程造价改革工作方案的主要内容

（一） 修订工程计量、计价规范。

修订工程量计算规范，统一工程项目划分、特征描述、计量规则 和计算 口径。修订工程量清单计价规范，统一工程费用组成和计价规

则。

（二） 完善工程计价依据发布机制。

取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。

（三） 加强工程造价数据积累。

加快建立国有资金投资的工程造价数据库。加快推进工程总承包和全过程工程咨询。

（四） 强化建设单位造价管控责任。

引导建设单位根据工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制和确定最高投标限价。

（五） 严格施工合同履约管理。

加强工程施工合同履约和价款支付监管。全面推行施工过程价款 结算和支付。

二、关于工程造价改革的解读

（一）、《方案》 在主要任务章节明确提出，要“取消最高投标 限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”。 我国已实行多年 按照清单计价方式编制最高投标限价，形成了行业惯例，但由于施工 图工程造价的预算是依托预算定额编制，故建设单位在编制最高投标 限价时仍然是依靠定额转化到清单计价，形成一种“预算定额体系下 的工程量清单计价模式”， 并不能充分发挥清单计价方式促进市场充 分竞争的优势。

定额体系本质上是基于行业平均生产水平制定，且更新较慢，并 不能完全反映真实的市场情况，在我国高速市场化发展过程中逐渐表 现出不适应，适时进行改革是必然趋势。同时，相比国家、地方和行 业发布的定额，企业定额更能反映行业先进水平和企业具体情况，《方 案》 推行“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”政策的同时，鼓励企业发布企业定额。一方面，便于建设单位了解企业生产效率，选择合适的市场主体； 另一方面，《招标投标法》 第三十三条规定投标人不得以低于成本的 报价竞标，《招标投标法实施条例》 第五十一条规定投标报价低于成 本的，评标委员会应当否决其投标。但以往实践中无法得知企业的成本，故上述条款在现实中难以适用。《方案》 出台后，随着企业定额的公布，以后判定投标人是否低于成本价投标的判定将有据可依。在深化市场改革的大背景下，随着我国清单计价模式的广泛实践 和日臻成熟，工程造价数据库建设、造价指标指数信息化建设和市场 价格信息化建设的稳步推进，在招投标阶段逐渐从定额计价向市场化 计价的转轨条件日益成熟。《方案》 虽然明确提出要取消最高投标限价按定额计价的规定， 逐步停止发布预算定额，但不能孤立地看待这一规定，还应全面认识 《方案》 给出的配套替代解决方案，如完善工程计价依据发布机制， 包括搭建市场价格信息发布平台、鼓励企事业单位通过信息平台发布 市场价格信息、加强市场价格信息发布行为监管； 加强工程造价数据 积累，包括加快建立国有资金投资的工程造价数据库、分类发布造价 指标指数、信息化技术的应用、推进工程总承包和全过程工程咨询。 此外，《方案》 还指出，要强化建设单位造价管控责任，引导建设单 位根据工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制和确定 最高投标限价。也就是说，虽然定额计价方式与最高投标限价编制脱 钩，但并不意味着最高投标限价的确定将变得无迹可寻，反而依据来 源更加贴近市场，更加有利于充分发挥市场竞争机制，提高投资效益。当然，最高投标限价编制与定额计价脱钩，虽有利于加速工程造 价的市场化改革进程，但也应充分认识到定额计价方式已经在我国实 行多年，运用非常成熟，而市场化定价模式的建立还不完善，并不能 立即取代定额计价，故转轨过程必然需要一定的过渡期。一方面，《方案》 的实施并非全面铺开，而是限于“在全国房地产开发项目，以及 北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区有条件的国有资 金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点”， 显 然还需通过一段时间的试点，总结经验教训之后再根据实际情况确定 下一步推广工作的安排。另一方面，也需要充分利用这段过渡期，稳 步推进完善市场化定价的配套准备工作，包括但不限于前述的完善工 程计价依据发布机制工作、加强工程造价数据积累工作、强化建设单 位造价管控责任工作等。值得注意的是，《方案》 虽然取消了最高投标限价与定额计价的 绑定关系，并决定逐步停止发布预算定额，但《方案》 也同时强调， 要“优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理”。实际上，工程 定额体系是一个复杂系统，是反映正常施工条件下完成规定计量单位 的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数 及相关费率的数量标准。工程定额按照编制程序和用途可分为施工定 额、预算定额、概算定额、概算指标和投资估算指标。其中，预算定 额仅是工程定额体系中的一个环节，主要应用于施工图预算的编制， 也是最高投标限价确定的重要依据。因此，“取消最高投标限价按定 额计价的规定，逐步停止发布预算定额”政策主要针对预算定额，并 未对工程定额体系整体产生颠覆性影响。相反，《方案》 强调要优化 概算定额、估算指标编制发布和动态管理，可见对项目投资估算和概 算阶段的定额更加重视。因此，《方案》 的出台是顺应趋势、结合实 际的，并未对现有的工程定额体系造成颠覆性的影响，但仍需重视预算定额脱钩后的投标最高限价编制工作的落地，尤其是深度参与施工 图预算和招标文件编制工作的工程咨询企业，需要尽快适应、主动转轨。

（二） 统一市场价格信息发布标准和规则，编制科学合理的招标 控制价的前提是编制依据的准确全面。在预算定额逐步退出历史舞台 的背景下，准确全面的行业生产力水平指标和市场价格信息就变得尤 为重要。因此，有必要搭建市场价格信息发布平台，统一信息发布标 准和规则。这样就为各市场主体展示市场价格信息，展开公平的市场 竞争创造了基本条件。在此基础上，通过鼓励企事业单位通过信息平 台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择，能有效地激活良性市场竞争。在搭建好市场价格信息发布平台、统一信息发布标准和规则之后， 就需要鼓励市场主体积极利用平台发布企业定额信息，参与市场竞争。 不同于国家、地方或行业主管部门制定的各种定额，企业定额反映的  不是市场平均水平，而是企业先进水平，故企业定额的公开发布能促  进企业间的良性竞争，加快全行业生产水平的提高。如前所述，建设  单位也可以通过分析比对了解各家施工单位的优劣势，便于选取最适  合项目需求的企业。也可以籍此了解企业的成本水平。判断投标人是否低于成本价投标。

（三） 强化国有资金投资项目的工程造价数据积累。根据《中共 中央、 国务院关于深化投融资体制改革的意见》 （中发〔2016〕 18 号） 的文件精神，我国分别在 2017 年和 2019 年颁布了《企业投资项目核准和备案管理条例》 和《政府投资条例》 ，建立了针对政府投资  项目和企业投资项目的管理体制。所谓国有资金投资项目，应包括政  府投资项目和使用国有资金的企业投资项目，对于这类项目的发承包， 2013 版《建设工程工程量清单计价规范》 明确要求必须使用工程量  清单计价。而现实中由于施工图预算和招标控制价的编制均采用预算  定额为依据，故必然存在定额体系向清单体系转化的工作，该模式在  一定程度上限制了清单体系自主竞价的竞争优势。《方案》 将预算定  额与招标控制价编制脱钩后，有利于进一步发挥清单定价的优势，当  然由于定价依据全面市场化，故也需要更加重视工程造价的数据积累， 包括加快建立国有资金投资的工程造价数据库，按地区、工程类型、 建筑结构等分类发布人工、材料、项目等造价指标指数，利用大数据、 人工智能等信息化技术为概预算编制提供依据。加快推进工程总承包  和全过程工程咨询，综合运用造价指标指数和市场价格信息，控制设  计限额、建造标准、合同价格，确保工程投资效益得到有效发挥。

（四） 推行过程结算与支付。所谓过程结算与支付，是发承包双  方在工程项目实施过程中，依据签订的合同所约定的结算周期（时间  或进度节点） 内完成的工程内容（包括工程变更、索赔等） 实施工程  价款计算、调整、确认及支付等的活动。其结算文件经发承包双方签  署认可后，将作为竣工结算文件的组成部分，不再重复审核。推行过  程结算，将有效实现结算和争议前置，避免工程最终结算久拖不决， 也能尽早对争议部分进行解决。在今年年初的国务院常务会上，李克  强总理就明确提出，“在工程建设领域全面推行过程结算”， 《方案》的出台，是对国务院部署的落地和深化，将有力推动工程建设领域的 结算前置和争议前置，加快工程价款结算和支付进度，切实保障施工 企业的合法权益。

三、如何积极应对工程造价改革带来的影响

（一）不确定性已经成为我们面临的一种常态，要学会积极的应 对变化。疫情期间，以往基于稳定的、确定的逻辑制定的工作机制和 工作模式应该得到重新审视，不确定性条件下的工作机制和模式必须 是柔性的、动态的、自我调节的。而这次改革可谓“大刀阔斧”， 彻 底改变了原有工程造价的认知，取消定额作为计价的基础，让很多造 价初中级人员不知所措。事在变，人亦变，随着政策的落地，造价与 市场接轨已成必然，我们应该以积极的心态拥抱当下的变化。造价改 革进入深水区，只有开放才能持续进化。

（二） 抓住造价改革的窗 口期，积极的参与到学习中。如今工程 造价改革已经吹响了号角，未来与其被动改革，不如当下主动变革， 辨明大势，顺势而为，跟上时代新潮流。其指导思想就是摆脱传统定 额模式计价的束缚，学习企业定额、动态清单、动态定额、模拟清单等市场化体系计价方式，与市场接轨。

（三） 升级组织能力，激活创新动力，保障企业发展。38 号文 的实施，对业内的造价人员将产生重大的影响，企业需要的是有经济 头脑、能对成本进行预估、预控的动态型、复合型的经济性技术工程 师，而不是普通的造价人员。未来的造价员需： 清楚业主要求、了解 工程的动态、熟悉施工方案、知晓工艺流程、掌握市场行情（用工量、市场水平） 、深谙公司数据库、把握十足的自身成本，没了定额，成 本就是永恒的话题。衡量造价员水平的早就不是定额，而是定额以外 的扩展。加强工作的参与深度，提高综合能力，例如施工现场、技术 工艺、一般财务常识、市场行情、数据库存、分类逻辑、综合概括能 力等等。对此造价人员要做好终生学习的准备，造价行业日新月异的 在悄然生息的变化，要是没有终生学习的觉悟，未来只会单纯算量和组价的造价员就会被淹没在时代的洪流之中。